La conformación del Pacto por México representó
la integración de un espacio de negociación para alcanzar una agenda
legislativa mínima que diera viabilidad a un nuevo gobierno e integrara
posiciones de actores políticos con un peso legislativo relativamente alto
identificado a través de su posición relativa dentro del Congreso de la Unión.
Los supuestos de “faltas de reformas” o
la llamada parálisis electoral se descartan toda vez que han sido utilizados
por algunos actores de forma mediática y no se sostienen en la realidad. Por el
contrario, el establecimiento del Pacto por México como espacio de negociación
responde a la supuesta existencia de una falta de reformas legislativas
circunscritas al inicio de la nueva administración y no durante todo el período
presidencial (seis años), es decir a una aducida falla del mercado político a
los ojos de quienes lo integraron. Si analizamos las cifras de reformas
constitucionales por sexenio, hasta ahora la presidencia en que se han
promulgado más reformas es la de Felipe Calderón (108), seguida por el sexenio
de Ernesto Zedillo (76). Asimismo durante los primeros 20 meses de la
administración de Enrique Peña Nieto se promulgaron más reformas (66) que en
todo el sexenio de Miguel de la Madrid (62), Carlos Salinas de Gortari (51),
Luis Echeverría (40), López Portillo (34) y Vicente Fox (30).
Siguiendo con la aducida falla de
mercado político en México dada la rigidez de su sistema constitucional de
corte presidencial, observamos que el supuesto sobre el cual trabajaron los
integrantes del Pacto por México se sostiene en la realidad toda vez que
durante los primeros 18 meses de gobierno del Presidente Enrique Peña se
realizaron más reformas constitucionales (51) que en el mismo período de los
sexenios de Ernesto Zedillo (23), Calderón (20) y López Portillo (19). Por lo
tanto el objetivo de llevar a cabo una serie de reformas constitucionales que
diera viabilidad al proyecto de un nuevo gobierno e integrara posiciones de
actores relevantes con precios políticos altos responde a su necesidad de
reformar al comienzo de la administración y no como se ha aducido sin sustento
a una supuesta parálisis legislativa.
El objetivo primitivo del Pacto por
México fue el de abordar temas de interés común entre sus integrantes para
conformar una agenda legislativa común al inicio del nuevo gobierno: los
integrantes “fueron realizando diversos encuentros para abordar los temas de la
agenda del cambio de gobierno. Inicialmente esas reuniones ocurrieron de manera
bilateral, abordando temas de interés común de los partidos reunidos”.
Existe un supuesto importante y poderoso
que hay que considerar entre los negociadores del Pacto por México y es que para
ellos existe una deficiencia del sistema presidencial mexicano que imposibilita
la formación de una agenda legislativa al inicio de un nuevo gobierno que
otorgue viabilidad al proyecto de una nueva administración presidencial e
integre las posiciones de otros actores relevantes en la formación de mayorías
legislativas relativamente estables. Este supuesto es harto relevante debido a
que de este se desprende la lectura compartida por los negociadores del Pacto
de que las causas de la ineficacia de los gobiernos de nuestra democracia para
llevar a cabo sus programas de gobierno ha sido la oposición en el Congreso, o
la falta de mayorías relativamente estables que integren el punto ideal del
nuevo gobierno.
El Pacto por México responde pues a la
supuesta existencia de una externalidad negativa en la producción legislativa a
los ojos de los negociadores y que es la falta de una agenda legislativa lo
suficientemente estable al inicio de un nuevo gobierno en el Congreso como para
sustentar la viabilidad del proyecto de la nueva administración y asegure la
integración de posiciones de otros actores para alcanzar dicha estabilidad.
Tenemos un Congreso en donde el partido político de la nueva administración,
cuya representación dista de ser siquiera la mitad de la votación efectiva, es
incapaz por sí mismo de reformar la Constitución para dar viabilidad a su nuevo
programa de gobierno y no existen mecanismos ni incentivos a la negociación
legislativa al inicio del gobierno.
La no incorporación de los costos productivos
de la legislación no obedece a una conducta deliberada de las y los actores
políticos, sino más bien a la existencia de fallas del mercado político dentro
de un sistema presidencial multipartidista (entre 1997 y 2009 el índice
Taagepera para medir el Número Efectivo de Partidos (NEP) del sistema es de
2.8). Hay muchas fallas de mercado político que tienen repercusiones sociales,
una de las cuales es el desconocimiento (entre partidos) del precio de mercado y
costos legislativos de cada partido político al inicio de un nuevo gobierno.
Cuando la asignación de los recursos políticos
es inadecuada, el precio de mercado de cada partido político no refleja su
valor político marginal ni su costo político marginal. Si el precio de mercado
de cada partido político es conocido entre todos estos y el precio de todos sus
factores de producción legislativa, el mercado político (en este caso puede ser
una mesa del Pacto por México o bien un mecanismo que los forzara a negociar la
conformación de un nuevo gobierno como en un sistema parlamentario) puede hacer
una asignación óptima de los recursos, siempre que se cumpla la condición de
que el costo y el ingreso marginal sean iguales.
El deterioro de la base productiva de la
legislación al inicio de un nuevo gobierno impone un costo presente a la
sociedad al no obtener productos concretos de su nuevo gobierno a lo largo del
sexenio, así como un costo futuro por la renuncia a su utilización por parte
del gobierno, es decir que existe un desgaste de la política a lo largo del
sexenio reflejado en la renuncia del gobierno a entablar negociaciones con el
legislativo. Este costo no monetario, cuyo valor no es fácil de conocer en el
momento en que se produce, pero que se manifiesta con más claridad en el largo
plazo, es el costo de escasez de la formación de una mayoría relativamente
estable al inicio de un nuevo gobierno que dé viabilidad a su nuevo proyecto e
integre posiciones de otras y otros actores para negociar dicha estabilidad. El
no contar con información completa entre los partidos políticos en el momento
en que se verifica el inicio del gobierno, impone un costo político, que se
traduce en un menor bienestar político del nuevo gobierno y los demás partidos
y arroja como resultado una estructura de costo político subvaluada al no ser
incorporado ese costo político en el cálculo de costos productivos de la nueva
legislatura.
La diferencia entre el precio de mercado
de cada partido político y el costo legislativo de cada partido es una
externalidad, es decir, una falla externa al mercado mismo que exige una
intervención, temporal o selectiva, que permita incorporar todos los costos y
beneficios que la actividad legislativa encierra.
La afirmación de que siempre que hay
externalidades, las partes afectadas pueden unirse y llegar a un acuerdo por el
que se internalice la externalidad y se garantice la eficiencia es lo que se
conoce como Teorema de Coase. El Pacto por México como mecanismo alternativo de
negociación legislativa al inicio de un nuevo gobierno cumplió con las dos
condiciones del Teorema de Coase: (1) los costos de la negociación son bajos y
(2) los derechos de propiedad están asignados. Por lo tanto, según el teorema,
una vez que los derechos de propiedad quedan establecidos, la intervención
pública deja de ser necesaria para tratar el problema de las externalidades.
Las dos condiciones de Coase no representan otra cosa más que las condiciones
necesarias y suficientes para la existencia de un pacto reformista como el
Pacto por México.
La bondad del Pacto por México es que
logró reducir los costos de negociación al inicio de un nuevo gobierno,
situación que por sí mismo el sistema constitucional de corte presidencial no
puede lograr; estos costos de negociación inclusive van aumentando conforme
transcurre la administración y se acerca el período electoral intermedio. Los
costos de negociación fueron relativamente bajos en el espacio del Pacto por
México debido a existencia de redes informales entre los actores que lo
integraron, es decir, el nivel de capital social acumulado entre los actores
del Pacto por México a falta de algún mecanismo institucional que incentivara la
negociación. Los derechos de propiedad que determinaron el precio de mercado de
cada partido político fueron distribuidos en la conformación de la nueva
legislatura a partir del 1º de septiembre de 2012 y el peso específico de cada
partido político en esta.
Hasta ahora una de las mejores formas
para cerrar el diferencial entre el precio de mercado de cada partido político
y el costo legislativo de cada partido al inicio de un nuevo gobierno, más allá
de mecanismos efectivos alternativos de negociación como el Pacto por México,
es un sistema constitucional de corte semipresidencial o inclusive
parlamentario. Si bien el Pacto por México no logró una actividad legislativa
significativamente superior en términos absolutos con respecto a pasadas
legislaturas, sí logró reducir los costos de negociación legislativa al inicio
de una nueva administración. Es destacable dentro de estas conclusiones que en un sistema presidencial como el mexicano, los
costos de negociación al inicio de una administración son sustancialmente
superiores a los de un sistema parlamentario debido a la rigidez en la
integración del gobierno.
Bajo el supuesto de quienes integraron
el Pacto por México, de que en México no se podía contar con una agenda mínima
legislativa que diera viabilidad al nuevo programa de gobierno e integrara
posiciones de otros actores para otorgar estabilidad legislativa a esta agenda,
este mecanismo resultó eficiente en la medida en la que la supuesta
externalidad fue corregida, aunque haya sido de manera coyuntural.
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